Institut pro evropskou politiku EUROPEUM

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM je think-tankem, který se zaměřuje na programovou, projektovou, publikační a vzdělávací činnost související s procesem evropské integrace.


Hlášení

Česká politika v rámci druhého pilíře Evropské unie

Podle definice má zahraniční politika chránit národní zájmy státu, národní bezpečnost, ideologické cíle a hospodářskou prosperitu. Je to tedy prostředek k dosažení předem stanovených cílů státu a její úspěšnost hodnotíme právě podle toho, do jaké míry stát tyto cíle dokáže splnit. Při jakékoli analýze se proto vedle vedení zahraniční politiky musíme soustředit také na cíle a priority.

Při zkoumání vztahů mezi Českou republikou a druhým pilířem Evropské unie se proto musíme zabývat cíli, prioritami a vedením Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) a také cíli, prioritami a vedením zahraniční politiky ČR.

Společná zahraniční a bezpečnostní politika

Cíle SZBP uvádí Smlouva o Evropské unii hned v prvním článku hlavy V, Ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Jsou jimi 1) ochrana společných hodnot, základních zájmů, nezávislosti a celistvosti Unie v souladu s Chartou OSN, 2) posilování bezpečnosti Unie na všech frontách, 3) zachovávání míru a posilování mezinárodní bezpečnosti v souladu se zásadami Charty OSN, jakož i Helsinského závěrečného aktu a cíli Pařížské charty, 4) podpora mezinárodní spolupráce a konečně 5) rozvoj a upevňování demokracie a právního státu, jakož i dodržování lidských práv a základních svobod. Čtvrtý bod tohoto výčtu je zároveň prioritou, což vyplývá i z textu Evropské bezpečnostní strategie „Bezpečná Evropa v lepším světě“, která představuje vedle primárního práva základní koncepci SZBP. Tento dokument stanovil řadu priorit, jak z oblasti vnitřního fungování druhého pilíře, tak i v otázkách vztahů ke zbytku světa. Patří k nim zejména právě prohlubování mezinárodní spolupráce s partnery po celém světě (s výsadním postavením transatlantické vazby) vedoucí k systému „účinného multilateralismu“ a zvláštní pozornost sousedním regionům s důrazem na Balkán a arabsko-izraelský konflikt. Vzhledem k tomu, že EU chce být globálním hráčem a převzít svůj díl zodpovědnosti za světovou bezpečnost, je kromě těchto prioritních oblastí pozornost věnována i dalším regionům, jako jsou Střední východ nebo subsaharská Afrika.

Jakkoli může SZBP při pohledu na cíle a priority vypadat jako běžná zahraniční politika, při bližším zkoumání vytváření a provádění konkrétních kroků se ale obrázek zcela mění. Zatímco klasický stát vždy k určitému tématu zaujímá svojí pozici (včetně okamžiků, kdy není definována žádná pozice, což lze považovat za jeden druh politiky), Evropská unie se v případě neshody v Radě může ocitnout v situaci, kdy sice žádnou politiku nemá, svým způsobem ale za ni mluví a jednají jednotlivé členské státy, které mají jasnou pozici v rámci své zahraniční politiky. Nevystupují sice oficiálně jménem EU, ale pokud chce vnější aktér znát názor „Evropy“, nezbude mu, než se při neexistenci společného stanoviska spokojit s jednotlivými postoji států. Samotná SZBP je pak vlastně pouhým společným jmenovatelem zahraničních politik členských států. Příčinou je skutečnost, že SZBP ve skutečnosti není zahraniční politikou Evropské unie, ale prostředkem pro dosahování cílů zahraničních politik členských států, částečně omezeným principy a cíli zakotvenými v primárním právu (které je ovšem tak jako tak výsledkem interakce zahraničních politik členských států). I v situacích, kdy se na faktické realizaci konkrétní společné akce podílí pouze několik států jménem EU, jako například při jednání s Íránem nebo při vojenské operaci v Kongu, musí být její účel v souladu s prioritami a cíli všech členských států.

Nic na tom nemění ani rozsah diskuse o reformě SZBP, kterou jsme sledovali během Konventu o budoucnosti Evropy a následné mezivládní konference. Celá debata se totiž týkala vedení evropské zahraniční politiky – tedy lepší reprezentace, koherence a schopností. Nezabývala se ovšem okolnostmi jejího vzniku. Hlasy volající po zavedení většinového hlasování ve druhém pilíři jsou v Evropě stále ještě v menšině a i podepsaná Smlouva o Ústavě pro Evropu zachovává jednomyslnost při vytváření opatření v rámci SZBP. I v případě vstupu nové smlouvy v platnost by se tak na postavení SZBP jako nástroje zahraničních politik členských států, tedy i České republiky nic nezměnilo.

Zahraniční politika České republiky

Cíle, na něž se orientuje česká diplomacie, nalezneme v Koncepci zahraniční politiky ČR na léta 2003–2006, která byla schválena vládou ČR v březnu roku 2003. Jsou jimi „prosazování a obhajování národních zájmů, k nimž v širším kontextu patří i mírová, sjednocující se, stabilní, bezpečná a prosperující Evropa a celé mezinárodní společenství“. Protože koncepce blíže nestanoví, co přesně zahrnují uvedené národní zájmy, skutečný obsah české zahraniční politiky je zapotřebí hledat v konkrétních prioritách. Pro koncepci to byly 1) vstup do EU a naplňování plnohodnotného členství, 2) aktivní působení v NATO, 3) boj proti terorismu, 4) rozvíjení dobrých vztahů se sousedy, 5) vztahy s dalšími státy, zejména jejich ekonomická dimenze a konečně 6) cílená prezentace ČR v zahraničí.

Česká zahraniční politika klade důraz na kontinuitu, což se odráží i v představách současného ministra zahraničí, jak je přestavil ve svém článku pro listopadovou Mezinárodní politiku. Podle Alexandra Vondry má česká diplomacie pět základních cílů: 1) transparentní, rozšířenou, flexibilní Evropskou unii, 2) silnou transatlantickou vazbu zahrnující aktivní NATO a boj proti terorismu, 3) aktivní přístup k zemím v sousedství EU a dobré vztahy s nimi, 4) podpora ekonomické diplomacie a 5) důraz na lidská práva, šíření demokracie a humanitární spolupráci.

Podle Ústavy ČR se na provádění české zahraniční politiky podílí prezident republiky a vláda, zodpovědnost ovšem leží výhradně na straně vlády. I v případě, že vláda nebo prezident nepřijmou žádné oficiální stanovisko, lze mluvit o zahraniční politice (v tomto případě jakéhosi zdržení se), protože neexistuje žádný jiný postoj, který by mohla být interpretován jako politika České republiky. To je zásadní odlišnost od Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU, kde jsou v případě neshody a neexistence oficiálního stanoviska stále k dispozici politiky členských států.

I přesto nebo spíše právě proto že vždy existuje, záleží i u české zahraniční politiky na koherenci důležitých aktérů, stejně jako je tomu u druhého pilíře EU. Jak se ukázalo během irácké krize, ani relativně jasně stanovené pravomoci nemusejí vždy zajistit jednotné a čitelné vystupování představitelů státu. V roce 2003 podepsal prezident Havel „dopis osmi“ podporující postup Spojených států, aby vláda následně jedním dechem prohlásila, že ČR není součástí koalice a zároveň poslala do Kuvajtu a posléze i Iráku české jednotky[*].

Česká SZBP

Co z toho všeho vyplývá pro fungování České republiky v rámci druhého pilíře EU? V první řadě je třeba jasně stanovit nejen prioritní geografické oblasti, ale i požadované výsledky a způsob jejich dosažení. Pokud nebude v těchto otázkách dosaženo co nejširšího konsensu, bude vždy hrozit, že představitelé státu nebudou navenek mluvit jedním hlasem, případně že se politika bude měnit po každých volbách. Doposud vysoká míra kontinuity české zahraniční politiky není automatická, jak ukázala nejen irácká krize, ale například špatná komunikace mezi vládními stranami, jež znemožnila na podzim roku 2005 kandidaturu českého zástupce na funkci vysokého představitele mezinárodního společenství pro Bosnu.S tím úzce souvisí bod druhý, a sice nutnost využití shody jednoho z českých prioritních témat s jednou z priorit EU – koncentrace na Balkán a východní sousedy. To není zcela samozřejmé, protože ČR neměla šanci ovlivnit jednání o Maastrichtské smlouvě a při přípravě Evropské bezpečnostní strategie sice byla přítomna, ale ještě neměla hlasovací právo. Pokud EU mluví jedním hlasem, dostane se jí vždy větší pozornosti, než aktivitám jediného, navíc jen středně velkého členského státu. Je-li oblast jihovýchodní a východní Evropy naší prioritou, měli bychom se pokoušet aktivně ovlivňovat agendu EU, a to jak samozřejmě v rámci svého předsednictví v roce 2009, tak i během každodenních jednání v pracovních skupinách, v Radě nebo v mezinárodních organizacích.

Zároveň ale SZBP nesmí být považována za jediný prostředek zahraniční politiky státu. Příliš jednoduše se může stát, že se její vytváření zablokuje, třeba i v důsledku nesouvisejících sporů. Česká republika proto musí počítat i s takovou eventualitou a mít koherentní varianty postojů ke svým prioritním oblastem a tématům jak v rámci, tak i mimo rámec SZBP.

Zatřetí by měla zaujímat česká diplomacie jasné postoje k otázkám, které sice nepovažuje za prioritní, o jejichž řešení ale musí v rámci SZBP rozhodovat. Pro zahraniční politiku je zásadní, aby odpovídala na stejné otázky stále stejným způsobem, což platí i pro specifickou evropskou politiku. Chceme-li aktivně vystupovat proti diktátorovi v Bělorusku, neměli bychom se přátelit ani s diktátorem na Kubě nebo v Saúdské Arábii. Zastavujeme-li etnické čistky v Kosovu, nesmíme mlčet ke genocidě v Dárfúru. Pro ČR z toho vyplývá, že musí z tohoto hlediska hodnotit i postoje k oblastem, které ji příliš nezajímají, protože v konečném důsledku mohou mít vliv i na její prioritní oblasti. Zároveň je také třeba podporovat snahy vedoucí ke zpřehlednění reprezentace Unie na mezinárodní scéně a zachovávání jednotné linie ve všech oblastech jejího zahraničního působení.

Společná zahraniční a bezpečnostní politika má potenciál stát se důležitým nástrojem české zahraniční politiky a prostředkem při prosazování některých českých národních zájmů. Jestli se nám toho ale podaří dosáhnout, záleží především na tom, zda budou čeští diplomaté a politici schopni nabídnutou šanci využít. Nepůjde to bez dlouhodobé, koherentní, srozumitelné a velmi podrobné koncepce, ani bez jejího důsledného sledování v praxi.


[*]Srov. David Král a Lukáš Pachta, Česká republika a irácká krize: formování české pozice (Praha: Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2005) ke stažení zde

Autorem je Tomáš Weiss.