Institut pro evropskou politiku EUROPEUM

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM je think-tankem, který se zaměřuje na programovou, projektovou, publikační a vzdělávací činnost související s procesem evropské integrace.


Hlášení

Smlouva z Nice podruhé – vydraženo…

V sobotním referendu Irové podruhé hlasovali o Smlouvě z Nice – a schválili ji. Jakkoli nás může tento výsledek těšit, neboť se jedná o odstranění poslední překážky ze strany EU ve vztahu k rozšíření, faktem zůstává, že jde o Pyrrhovo vítězství. Průzkumy až do poslední chvíle naznačovaly nejasný výsledek, především díky vysokému počtu nerozhodnutých voličů. I když nakonec se pro Smlouvu vyslovilo 63% irských občanů, a to navíc za poměrně vysoké volební účasti (50%), je nutné se zamyslet nad širším kontextem tohoto hlasování, zvláště v souvislosti s podobnými možnými situacemi v budoucnosti.

Proč podruhé o tomtéž?Pochybnosti může vyvolávat již samotný fakt, že smlouva byla irskému voličstvu v nezměněné podobě předložena podruhé. Již v římském právu platila zásada ne bis in idem – není možno rozhodnout dvakrát v téže věci. Proč by Irové měli podruhé vyslovit souhlas se smlouvou, kterou již jednou odmítli?

Odpověď zní - o Smlouvě z Nice se minulou sobotu nehlasovalo za stejných okolností jako loni v červnu. Tehdy ještě nebylo zřejmé, jak budou pokračovat přístupová jednání, a zda vůbec bude rozšíření v plánovaném časovém horizontu reálné. Z toho důvodu byly předmětem diskuse většinou jiné otázky. Letos byla situace jiná – Evropská komise uveřejnila pravidelnou zprávu o připravenosti kandidátů, kterou formálně oznámila, že deset zemí bude do konce roku připraveno ukončit předvstupní jednání. To musí potvrdit ještě Evropská rada, která se sejde v Bruselu ve dnech 24. a 25. října. Bez příslušného institucionálního rámce, který právě Smlouva z Nice vytváří, by však toto přizvání deseti nováčků nebylo možné. Bylo by jedině možno uvažovat o “plánu B”, který podle komisaře pro rozšíření Verheugena neexistoval, ve skutečnosti se však o něm spekulovalo. Ten by předpokládal vynětí čistě “institucionálních” ustanovení Niceské smlouvy a jejich začlenění do Smlouvy o přistoupení kandidátských zemí. Proti tomu lze namítnout, že je tak obcházen hlas irských voličů, jelikož ti už přístupové smlouvy v referendu schvalovat nebudou. Kromě toho by s tímto krokem nemusely souhlasit další členské země, nespokojené se Smlouvou, a trvat na znovuotevření institucionálních otázek před rozšířením. V každém případě by došlo ke zbrždění zmiňovaného procesu o měsíce, možná i roky.

Irové tedy více než v roce 2001 hlasovali o tom, zda k rozšíření dojde v navrhovaném časovém horizontu.

Ani jiné otázky, o kterých Smlouva z Nice pojednává, však neměly stejný rámec. Jedním z hlavních sporných bodů, které figurovaly v loňské kampani, byla otázka účasti irských jednotek na mírotvorných misích EU, stejně jako v jednotkách rychlého nasazení. I zde došlo k posunu – na zasedání Evropské rady v Seville v červnu letošního roku přijaly státy Patnáctky deklaraci, která výslovně přiznává Irům právo se rozhodnout, zda se vojenských akcí pod hlavičkou EU budou účastnit. Navíc se irská vláda premiéra Berthie Aherna zavázala, že uvedená otázka se stane předmětem dalšího referenda. I tento fakt přispěl k uklidnění té části irské populace, která mohla mít obavy z možné ztráty irské neutrality.

Slabší Irsko v Evropě a pracovníci z VýchoduKampaň odpůrců Smlouvy se tedy zaměřila na pasáže, které nebyly vývojem za poslední rok nijak ovlivněny. Argumentovali především tím, že bude oslaben vliv Irska na dění v Unii, a to nejen ve prospěch velkých států, ale i obecným rozmělněním rozhodovacích procesů v důsledku rozšíření. Irsko ztratí automatický nárok na “svého” komisaře, a počet hlasů v Radě, stejně jako počet poslanců v Evropském parlamentu mu nezaručí, aby mohlo efektivně prosazovat své zájmy. Z politických sil artikulovaly tyto výhrady především menší strany Sinn Féin a Strana zelených.

Tyto argumenty lze vyvrátit velmi jednoduše, a zastánci ratifikace Smlouvy se o to také zasadili daleko více než loni. Irsko by sice v důsledku Nice ztratilo automaticky nárok na obsazení místa člena kolegia komisařů, stejně tak ovšem velké státy ztratí nárok na komisaře dva. Tato změna navíc nastane nejdříve v roce 2005, kdy už může platit nový systém, dohodnutý na příští mezivládní konferenci. Pokud jde o hlasy v Radě, bude mít Irsko stejnou sílu jako větší Finsko nebo Dánsko. Tyto hlasy budou představovat 2% hlasů, zatímco obyvatelstvo Irska tvoří méně než 1% populace Unie. Ohledně počtu poslanců Evropského parlamentu budou na obyvatele Irové volit dvakrát více poslanců než Německo, Itálie, Francie nebo Británie.

Další argumenty odpůrců Nice, které zazněly letos mnohem silněji než loni, se týkaly právě možných negativních důsledků rozšíření. Irové byli strašeni představou hord imigrantů z chudších východních zemí, které zaplaví smaragdový ostrov a budou konkurovat svou levnou pracovní silou. Irsko je navíc jednou ze zemí, jejíž vláda nechce uplatňovat restrikce na pracovním trhu vůči občanům nových členských států. 

I tyto argumenty vyzněly víceméně naprázdno. Průzkumy veřejného mínění ukazují, že Irové – na rozdíl od Britů nebo Francouzů – z přijetí nových zemí strach nemají. Dlouhodobá podpora rozšíření v Irsku se pohybuje kolem 60%, vysoko nad průměrem EU, zatímco explicitních odpůrců je pouze kolem 17%. Většina Irů si je velmi dobře vědoma, že se sami v roce 1973 při vstupu do Evropského hospodářského společenství nacházeli v podobné situaci, a cítí povinnost nebránit občanům kandidátských zemí využít možností Evropské unie pro vlastní rozvoj. Irská ekonomika již nyní trpí nedostatkem kvalifikované pracovní síly, zvláště v oblasti moderních technologií. Otevřenost irské ekonomiky a její exportní orientace navíc naznačují, že Irsko může výrazně získat ze zvětšení evropského trhu. 

Je tedy zřejmé, že letos zastánci Smlouvy zintenzívnili kampaň, která před rokem vyzněla dost vlažně. Irské vládě se navíc podařilo vyjasnit body, které mohly nerozhodnuté voliče odradit od potenciálně kladného hlasování, především neurčitý vztah Irska k Evropské bezpečnostní a obranné politice. Angažovanost těchto sil přispěla zásadní měrou ke kladnému výsledku referenda.

Poučení z krizeSchválení Smlouvy ve druhém irském referendu dává možnost vydechnout jak vládám kandidátských zemí, které mohou dále pokračovat v uzavírání zbývajících kapitol, tak aktérům na straně EU, především Evropské komisi a dánské vládě, které na pozitivní rozhodnutí Irů apelovaly nejvíce. Přesto však je nutno se ohlédnout a zamyslet se nad tím, jak je možné předcházet podobným patovým situacím, potenciálně schopným ohrozit důležité procesy na evropské scéně.

První výtku je nutno směrovat irské vládě. Ta si před prvním referendem byla příliš jistá tradiční irskou loajalitou k EU a podcenila osvětovou kampaň, která by irským voličům vysvětlila důležitost, ale i možná úskalí Niceské smlouvy. Důsledkem toho mohla být i velmi nízká účast, která dosáhla jen 35% oprávněných voličů. Především si ale měli irští zástupci být vědomi potenciálních rizik při samotném sjednávání smlouvy. 

Je nutné vyzdvihnout ještě jeden problém, a tím je hlasování o velmi komplexních, místy i kontroverzních otázkách ve všelidovém hlasování. Není samozřejmě možné předepisovat Irsku, co má předkládat k hlasování v referendu – to je otázkou jeho ústavního systému. Faktem ovšem je, že zde existuje určitý celoevropský trend. V posledním desetiletí byla podobně jako poprvé v Irsku odmítnuta Smlouva o Evropské unii v Dánsku a ve Francii prošla jen těsnou většinou. Není se čemu divit – jen velmi těžce se zvedá ruka pro dokument, který obsahuje mnoho ustanovení, z nichž některá se budou voličům pravděpodobně líbit a jiná ne. Přímá demokracie je vhodná v případech, kdy mají hlasující dát odpověď na jednoznačnou otázku. Tou ale hlasování o Smlouvě z Nice rozhodně nebylo. 

Další zamyšlení je nutno směřovat k institucím Evropské unie, a to hned z několika důvodů. Smlouva z Nice byla od počátku presentována jako conditio sine qua non rozšíření, připravující evropské instituce na fungování ve více než dvaceti členech. Na evropské úrovni ovšem nebylo nikdy dostatečně zdůrazňováno – ani ve vztahu k irským voličům – že se jedná o řešení vysloveně provizorní, jež patrně nepřežije rok 2005. Už v prosinci loňského roku byl Laekenskou deklarací svolán Konvent o budoucnosti Evropy, který pracuje na daleko důkladnější a komplexnější reformě Unie po rozšíření. Jestli dospěje k závěrům, které usnadní práci následné mezivládní konference, se teprve ukáže. Již nyní, kdy jednání Konventu ještě nejsou ani v polovině, však probíhá intenzivní debata nejrůznějších subjektů o budoucím uspořádání Evropské unie zahrnující pětadvacet členů. Tato diskuse vůbec nepředcházela mezivládní konferenci v roce 2000 zakončené v Nice. Její nedůslednost je bezpochyby jednou z příčin neúspěchu u irských voličů.

Diskutabilní je rovněž způsob, jakým Evropská unie k Irsku přistupovala. Lze vznést legitimní dotaz, proč s Irskem nebylo zacházeno stejně jako s Dánskem v roce 1992, kdy odmítlo ratifikovat Maastrichtskou smlouvu. Proč se neotevřela jednání o nové podobě smlouvy? Naléhavost rozšíření i fakt, že některé státy již smlouvu ratifikovaly, by hovořily proti novým jednáním. Stejně tak ovšem mohl být zmařen celý akt ratifikace v případě, že by Irové podruhé řekli ne. Závazky z Niceské smlouvy by totiž vypršely, pokud by nebyla ratifikována všemi členskými státy do konce roku 2002. Navíc nebylo nutno otevírat jednání o celé smlouvě, ale pouze o těch pasážích, které se Irů zvláště dotýkaly. Případné změny by mohly ostatní státy Unie schválit poměrně jednoduše. Spoléhání se na to, že irská vláda při druhém referendu přesvědčí irské voliče, kteří smlouvu jednou odmítli, je možno považovat přinejmenším za politický hazard, který by se neměl znovu opakovat.


Autorem je David Král.