Institut pro evropskou politiku EUROPEUM

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM je think-tankem, který se zaměřuje na programovou, projektovou, publikační a vzdělávací činnost související s procesem evropské integrace.


Hlášení

Prvních šestnáct článků Evropské ústavy – komentář

Presidium Konventu představilo na posledním plenárním zasedání návrh paragrafového znění prvních šestnácti článků, které by měla obsahovat Ústavní listina EU. Presidiu se tak podařilo po předchozím plenárním zasedání, kterému dominovala diskuse o francouzsko-německém návrhu, opět převzít iniciativu. V okamžiku, kdy předseda Konventu Giscard d´Estaing dokončil jejich čtení, rozvinula se velmi živá diskuse. Pokusme se ve stručnosti prozkoumat, co nového (či starého) tato ustanovení přinášejí. 

Články vycházejí ze struktury Ústavní smlouvy, kterou představilo presidium v říjnu 2002. 

První článek ustanovuje Unii jako Unii států a občanů, čímž jasně deklaruje dvojí hlavní zdroj legitimity EU – členské státy a jejich obyvatele. Zároveň výslovně uznává, že určité pravomoci jsou v Evropě administrovány na federální bázi. S tím souvisí i navrhované znění článků o kompetencích Unie (čl. 10 a následující) – v jistých oblastech bude mít výlučné kompetence Unie, ve většině oblastí pak kompetence sdílí se členskými státy a v některých nemá žádné pravomoci, alespoň legislativní, a aktivity Unie se zde zaměřují pouze na podpůrná opatření. Oproti tomu bylo z úvodních ustanovení vypuštěna formulace odvolávající se na neustále se sbližující unii (an ever-closer Union), v níž mnoho odpůrců hlubší integrace vidělo zárodek jejího plíživého postupu do dalších oblastí.

Druhý článek se zabývá hodnotami Unie. Podle prvních reakcí lze soudit, že kolem tohoto článku se ještě rozvine živá diskuse. Někteří konventisté totiž soudí, že zde nebyly dostatečně zohledněny některé sociální hodnoty, především rovnost (námitka belgické konventistky Anne van Lancker). Živá byla rovněž diskuse o začlenění nesekulárních hodnot (např. křesťanství) buď do preambule, nebo přímo do uvedeného článku. To se ovšem setkalo s velmi silným odporem ze strany konventistů nezastupujících křesťansky či konzervativně orientované strany. 

Článek IV potom jasně zohlednil závěry pracovní skupiny o právní subjektivitě Unie. Její výslovné přiznání umožní Unii brát na sebe mezinárodněprávní závazky, včetně možnosti uzavírat mezinárodní smlouvy a stát se členem mezinárodních organizací. Schopnost Unie tyto závazky na sebe brát bude ovšem rovněž záviset na tom, jak budou definovány její kompetence. Lze předpokládat, že zde bude zachován současný systém “implicitních pravomocí” – tam, kde bude mít Unie kompetence uvnitř (např. legislativní), bude je mít i v mezinárodních vztazích. Toto ustanovení by mělo být dále rozvinuto ve druhé části Ústavní smlouvy. 

Článek V výslovně deklaruje, že Charta základních práv EU se stane integrální součástí Evropské ústavy, tudíž částí právně závaznou. Tento závěr opět doporučila příslušná pracovní skupina. Otázkou zůstává, jakou metodou bude Charta začleněna. V současnosti presidium představilo dvě alternativy – buď jako samostatná část ústavní smlouvy, nebo jako dodatečný protokol. Původně byla ještě zvažována možnost začlenění jejího textu přímo do první části Ústavy, to by ovšem tuto sekci neúměrně prodloužilo a znepřehlednilo. 

Důležitý je i druhý odstavec uvedeného článku, který umožňuje přistoupení EU k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. To doposud nebylo možné, alespoň na základě posudku Evropského soudního dvora z roku 1996. 

Následné dva články, které pojednávají o zákazu diskriminace z důvodu státního občanství a o evropském občanství, nepřinášejí nic nového a v podstatě přejímají dikci dosavadních zřizovacích smluv. 

Hlava III Ústavní smlouvy ze zabývá pravomocemi Unie. To byla od počátku jedna z fundamentálních otázek, které měl Konvent zodpovědět. Jsou zde stanoveny čtyři hlavní principy pravomocí: svěření, subsidiarity, proporcionality a loajality. Znamená to, že Unie má pouze ty pravomoci, které ji svěří (postoupí) členské státy, a nemůže tedy nabývat žádné pravomoci sama o sobě. Ohledně principu subsidiarity je zde zmínka o roli národních parlamentů, které by měly do budoucna fungovat jako strážce tohoto principu (na základě doporučení pracovní skupiny vedené Mendezem de Vigo). Postup, kterým se tak bude dít, bude stanoven ve zvláštním protokolu. Definice dalších dvou principů, resp. jejich aplikace, zůstává v podstatě nezměněn. 

Článek IX výslovně deklaruje princip, který doposud vycházel pouze z judikatury ESD – legislativa EU, přijatá v rámci výkonu pravomocí podle této ústavy, má přednost před národním právem. 

Ve článku X jsou dále popsány jednotlivé typy kompetencí, kterými Unie disponuje. Nedošlo tedy k přijetí tzv. “katalogu kompetencí”, který původně prosazoval např. německý ministr zahraničí Joschka Fischer. Rigidní katalog kompetencí by podle názoru většiny konventistů znemožnil Unii pohotově reagovat na aktuální vývoj ve světovém dění a vynutil by si poměrně časté změny Ústavy, což by mohlo být s ohledem na doposud nevyjasněnou proceduru pro přijímání těchto změn složité. Jako první je zmíněna tzv. ”výlučná pravomoc”, kdy kompetence k provádění veškerých aktivit náleží Unii a členské státy zde mohou zasahovat pouze v případech, kdy to Unie výslovně stanoví. Jedná se o uzavřený výčet, zahrnující celní unii, společnou obchodní politiku, monetární politiku ve vztahu ke státům, které zavedly euro a ochranu mořských biologických zdrojů v rámci společné politiky rybářství.

Nejrozsáhlejší kategorii pravomocí Unie tvoří tzv. “pravomoci sdílené”. Ustanovení tohoto článku obsahuje odkaz na druhou část Ústavní smlouvy, která se zabývá jednotlivými politikami a podrobněji upravuje výkon těchto sdílených kompetencí Unií a členskými státy. Zároveň obsahuje demonstrativní výčet těchto pravomocí – v podstatě se jedná o všechny oblasti hospodářského a společenského života, kde není dána buď výlučná pravomoc Unie (článek XI) nebo výlučná pravomoc členských států (článek XV). V oblastech uvedených ve čl. XV (např. zaměstnanost, vzdělání, kultura, sport) může Unie přijímat pouze tzv. podpůrná opatření. Zároveň je tímto článkem výslovně zakázána harmonizace právních předpisů členských států v uvedených oblastech. Podrobnější ustanovení o těchto podpůrných opatřeních budou rovněž uvedena v části Ústavy zabývající se politikami EU. 

První část Ústavní smlouvy by rovněž měla obsahovat zvláštní ustanovení o koordinaci ekonomických politik (článek XIII) a o Společné zahraniční a bezpečnostní politice (článek XIV). Tyto dvě oblasti Unie byly vyčleněny z ostatních kompetencí díky jejich specifickému charakteru. Oba články jsou koncipovány velmi široce a poměrně vágně. Je to zřejmě i z toho důvodu, že ohledně jakéhokoli specifičtějšího znění těchto ustanovení přímo v Ústavní smlouvě by se těžko nalézal konsensus. Britský zástupce v Konventu Peter Hain již odsoudil současné znění článku XIII s poukazem na to, že hospodářskou politiku nemůže spravovat Unie. Naopak článku XIV je mnoha konventisty vytýkána právě jeho vágnost, s poukazem na to, že z něj není zřejmé, jaké kompetence náležejí Unii a jaké členským státům. Jediný závazek, který zde zaznívá, je v podstatě rozvedením principu loajality – členské státy se musejí zdržet veškerých akcí, které by ohrožovaly efektivitu zahraniční politiky EU nebo naplnění široce definovaných cílů Unie. To však podle Giscarda stejně neodpovídá současné praxi (naráží zde na současné problémy nalézt společné stanovisko v irácké otázce). 

Článek XIII navíc předjímá, že pro státy, které přijaly euro, budou platit zvláštní ustanovení o hospodářské politice, pravděpodobně opět rozvedená ve druhé části Smlouvy. Jedná se o ožehavý problém současnosti, tedy plnění závazků Paktu růstu a stability, včetně možnosti případných sankcí. Můžeme zde ovšem spatřovat i zárodek snah o ještě užší koordinaci ekonomických politik, které si udržení stability jednotné měny vynutí, například daňovou harmonizaci. 

Posledním ustanovením mezi navrhovanými články je tzv. “klauzule flexibility”, v současnosti obsažená ve článku 308 Smlouvy o založení ES. Tato klauzule dodává tzv. dodatečné pravomoci orgánům Unie v případě, že Ústava, resp. její část věnovaná politikám, nedává Unii dostatečné kompetence k přijetí takového opatření. V tomto případě se Rada musí jednomyslně usnést na daném aktu se souhlasem Evropského parlamentu (assent procedure), s tím, že je zde předvídána speciální informační povinnost Komise vůči národním parlamentům. Posun oproti současnému stavu je především v tom, že článek 308 omezuje použití klauzule flexibility pouze na záležitosti vnitřního trhu, kdežto nově navrhovaný článek vztahuje její použitelnost na jakýkoli akt, který přispívá k naplnění cílů Ústavy. 

Shrnutí

Představení prvních šestnácti článků Ústavní smlouvy EU lze vítat jakožto další krok kupředu v práci Konventu. Přesto už nyní je zřejmé, že tento krok presidia rozproudí živou debatu na další plenární schůzi. To potvrzují i první reakce, které byly v této souvislosti zaznamenány.

Mnoho konventistů návrh kritizovalo s různými výtkami. Podle některých (Peter Hain) nepřinášejí do architektury Unie nic nového. To naopak někteří členové Konventu vítají s tím, že nedošlo k žádnému dalšímu přenosu kompetencí na EU (švédská zástupkyně Lena Hjelm-Wallén). Mnoho členů Konventu obvinilo presidium z toho, že bylo při formulaci článků příliš selektivní a závěry některých pracovních skupin zohlednilo bezezbytku, zatímco ostatní nezohlednilo vůbec nebo nedostatečně (Anne van Lancker). Poměrně spokojeni s navrhovaným zněním byli zástupci Evropské komise, i když zdůraznili, že ještě mnoho otázek zůstává nevyřešených. Reakce euroskeptiků jsou poměrně pesimistické, protože v navrhovaném znění vidí další posun k ještě užší integraci.


Autorem je David Král.