Institut pro evropskou politiku EUROPEUM

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM je think-tankem, který se zaměřuje na programovou, projektovou, publikační a vzdělávací činnost související s procesem evropské integrace.


Hlášení

Profil zemí Visegrádské skupiny v debatě o budoucnosti Evropy

Cílem tohoto článku je popsat a analyzovat profil zemí Visegrádské skupiny nejen v jednání Konventu, ale také ve vztahu k jeho závěrům, tedy vzhledem k návrhu textu ústavní smlouvy, který byl v Soluni v červnu 2003 prezentován Evropské radě a projedná ho následující Mezivládní konference (IGC). Předmětem zkoumání budou hlavní konstanty působení zástupců zemí Visegrádu na půdě Konventu.

Nepřímo je tak možné odpovědět na otázku, s jakou pravděpodobností bude V4 v rozšířené Evropské unii vystupovat jako kompaktní uskupení, a to alespoň v oblastech, které byly hlavním předmětem jednání uvedeného fóra. Paralely mezi Visegrádem a Beneluxem nebo Nordickou radou, tj. jinými vnitřními uskupeními v EU, byly právě v souvislosti s Konventem mnohokrát zmiňovány. Tento článek se pokusí argumentovat v tom smyslu, že s působením skupiny V4 uvnitř EU se často spojují až příliš optimistická očekávání.

Pokud se v této studii hovoří o zástupcích zemí V4 v Konventu, jedná se jen o vládní zástupce, a to proto, že vládní reprezentace budou odpovědné za projednávání konečné verze ústavní smlouvy na Mezivládní konferenci.


Postavení Visegrádských zemí v Konventu o budoucnosti Evropy

Všechny Visegrádské země (Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovenská republika) patří do skupiny přistupujících států, které měly na základě Laekenské deklarace z prosince 2001 právo vyslat své zástupce do Konventu o budoucnosti Evropy. Pozice těchto zemí byla zároveň omezená procedurálními pravidly Konventu, podle kterých se sice kandidátské země mohly vyjadřovat ke všem návrhům Konventu a podávat návrhy vlastní, ale nemohly zablokovat konsensus stávajících členských států. Proto nevystupovali zástupci V4 v Konventu tak aktivně jako zástupci členských zemí. To, že se státy Visegrádu držely poněkud zpátky, má ale i další příčiny. První z nich je nedostatečná zkušenost s členstvím jako takovým, což mnohdy vedlo k obtížné identifikaci národních pozic a hledání vhodných spojenců. Dalším motivem byla nejistota ohledně budoucího členství. Ačkoli podpora vstupu do Evropské unie byla ve všech zemí V4 velmi vysoká, jednotlivé smlouvy o přistoupení byly podepsány až v dubnu 2003. Také referenda o přistoupení probíhala až na jaře 2003 – v době, kdy se jednání Konventu chýlila ke konci. Až do kladných výsledků lidových hlasování vlády Visegrádských zemí své úsilí spíš než na debatu o budoucím uspořádání Evropské unie zaměřily na dovršení přístupového procesu a diskusi o vyjednaných podmínkách členství.

Na druhou stranu pozici Visegrádských zemí v Konventu posilovala jejich relativní váha jak v rozšířené Evropské unii jako celku, tak ve vztahu k ostatním kandidátským zemím. Pomineme-li Rumunsko a Bulharsko, kterým bylo přislíbeno přistoupení v roce 2007, představují členové V4 mezi kandidáty co do velikosti a počtu obyvatel největší země, a to se projeví i v jejich strukturální moci a schopnosti ovlivňovat dění v pětadvacetičlenné EU.

Polsko bude v rozšířené Unii patřit k tzv. velké šestce. Zařadí se po bok největších a nejvlivnějších zemí, jako je Francie či Německo. Tato váha je patrná už nyní (například tzv. Výmarský trojúhelník, viz dále). Proto bylo Polsko v porovnání s ostatními kandidátskými zeměmi v Konventu jednoznačně aktivnější. Jeho pozici dále posiluje Smlouva z Nice, vytvářející smluvní rámec Unie, ke které kandidátské země přistupují. Polsko bude mít relativně silnou roli především v Radě, kde podle Nicejské smlouvy disponuje 27 hlasy, zatímco víc než dvakrát tak velké Německo pouhými 29 hlasy.

Maďarsko a Česká republika budou v rozšířené Unii patřit do skupiny středně velkých států. Jejich prvořadými spojenci v Konventu byli právě zástupci podobně velkých zemí, například Rakouska, Portugalska, Řecka, ale i Belgie nebo Nizozemí. Vzniklo zde dokonce jisté neformální uskupení zemí, které se označily za "přátele komunitární metody", později za tzv. like-minded countries (podobně smýšlející země). Delegáti těchto zemí v Konventu mezi sebou intenzivně komunikovali a konzultovali své pozice, i když o koordinaci se přímo hovořit nedá.


Kde se stanoviska Visegrádských zemí prolínají?

Otázek, ke kterým země Visegrádské skupiny zaujaly na Konventu stejná nebo podobná stanoviska, bylo mnoho. Nelze ovšem předpokládat, že se tak stalo díky specifičnosti Visegrádské skupiny jako takové. Konvent dosáhl v mnoha oblastech skutečně širokého konsensu – všech nebo převážné většiny členských i kandidátských zemí. Pokud chceme hovořit o specifikách Visegrádských zemí, musíme otázku položit v širších souvislostech. Je nutné vycházet z toho, jak uvedené státy vnímají své budoucí členství v Unii, jaké mají priority a jaké návrhy se pokusí ovlivňovat.

Všechny země Visegrádské skupiny se profilují velmi proevropsky, tedy v zásadě podporují další prohlubování evropského integračního procesu jak v rovině ekonomické, tak v rovině politické. V souvislosti s diskusí o možné variabilní geometrii v rozšířené EU, která se rozvinula v průběhu jednání Konventu, dávají Visegrádské země jasně najevo, že chtějí patřit k pevnému evropskému jádru. To je do značné míry zavazuje implementovat Schengenské acquis a stát se plnoprávnými členy Hospodářské a měnové unie, včetně přistoupení k jednotné měně. Visegrádské státy zároveň nepodporují žádná opatření, která by petrifikovala permanentní nebo kvazipermanentní rozdělení uvnitř EU nebo vytvářela vícerychlostní Unii.

Odhodlání náležet k pevnému jádru s sebou ovšem přináší i problémy. Snaha, kterou v Konventu vyvinuly některé státy k vytvoření rámce pro další integraci v některých oblastech, může být pro Visegrádské země těžko akceptovatelná. Evidentně se to týká posunů v oblasti bezpečnostní a obranné politiky. Aktivita některých zemí (Francie, SRN, Belgie a Lucemburska neboli tzv. Gang of Four) ohledně zavedení "strukturované spolupráce" v oblasti obranné politiky by mohla vést až k určité formě obranné unie, tedy vytvoření vojenských struktur mimo NATO. To by téměř jistě znamenalo oslabení role Aliance jako hlavního garanta bezpečnosti Visegrádských zemí. Z jejich dosavadního chování ale vyplývá, že budou v rozšířené EU vystupovat spíš jako "atlantisté" než jako "gaullisté".

Tato pozice byla v době irácké krize, která časově korelovala s klíčovými jednáními Konventu, obzvlášť evidentní u Polska. Polsko nenechalo nikoho na pochybách, že neudělá nic, čím by v oblasti bezpečnosti a obrany ohrozilo své velmi dobré vztahy s Washingtonem a snížilo váhu NATO v Evropě. Poněkud rezervovanější postoj zaujaly už během této krize vlády ostatních zemí V4, které se pokoušely spíš balancovat mezi francouzsko-německým tandemem na jedné a americko-britskou klikou na straně druhé. Žádná z Visegrádských zemí navíc v Konventu nepodporovala začlenění tzv. obranné klauzule, jakési obdoby čl. 5 Washingtonské smlouvy, do návrhu ústavního textu. Státy V4 prosazovaly pouze včlenění "klauzule solidarity", jejíž formulace je daleko měkčí.

Významnou oblastí, kde mají Visegrádské země velmi podobné postoje, které se projevily i v jednáních Konventu, jsou záležitosti justice a vnitra. Státy V4 budou po rozšíření geograficky vymezovat východní periferii Unie, která bude přímo konfrontovaná s realitou za novou "papírovou oponou". Vznikají obavy, že tyto země nemusí samy zvládat problémy související s bojem proti přeshraniční kriminalitě, obchodu s lidmi a drogami a proti terorismu. V této souvislosti se zpochybňuje především současný rámec aktivit EU, který je příliš volný na to, aby těmto zemím v nastalé situaci efektivně pomohl. Prioritou zemí V4 je proto koordinovaný postup Unie v otázkách vnitřní bezpečnosti. Cílem je postupná komunitarizace těch oblastí současného třetího pilíře, pro které nadále platí mezivládní princip – posilování Europolu včetně jeho dalšího vybavení exekutivními pravomocemi apod. Není proto překvapivé, že vládní zástupci zemí V4 podporovali tak progresivní návrhy, jako je ustavení úřadu Evropského prokurátora nebo jednotné Evropské hraniční policie. Význam, který Visegrádské země otázkám justice a vnitra přikládají, demonstruje také fakt, že koordinovaná příprava na vstup do Schengenského prostoru je jednou z priorit současného českého předsednictví V4.

Privilegovaný přístup k "evropskému blízkému zahraničí" je další oblast, na které má Visegrádská čtyřka velký zájem. Kromě efektivní obrany prostoru svobody, bezpečnosti a práva, jehož součástí se země V4 stanou, bude jejich cílem také stabilizace prostoru, který se nachází bezprostředně za jejich hranicemi. V tomto smyslu mohou být zástupci zemí V4 spokojení, protože ustanovení o evropském blízkém zahraničí bylo jako Hlava VIII včleněno přímo do první části návrhu ústavní smlouvy. Ustanovení jsou ovšem pouze rámcová a otazníky se dále vznáší jak nad mírou jejich praktického naplňování, tak nad tím, jak moc jsou představy zemí Visegrádské skupiny o této praxi konvergentní. Polsko, které v lednu 2003 publikovalo strategický dokument – návrh budoucí politiky EU vůči zemím tzv. západního SNS, tedy Ukrajině, Bělorusku a Moldavsku – má eminentní zájem na stabilních a nadstandardních vztazích s Ukrajinou, ale i ostatními dvěma státy. Zájmem Maďarska bude spíš oblast západního Balkánu. A Česká republika nemusí díky tomu, že nebude mít žádnou vnější unijní hranici, tyto otázky příliš intenzivně řešit.


Vnitřní rozdíly V4 – potvrzení rozdělení na malé a velké?

Vraťme se ale ke specifickým otázkám, které byly předmětem jednání Konventu. Podíváme-li se na pozice vládních zástupců zemí V4, je patrné, že v mnoha technických otázkách byla jejich stanoviska podobná. To se týká například posílení role Evropského parlamentu v legislativním procesu, standardizace metody spolurozhodování, rozšíření rozhodování kvalifikovanou většinou, odmítnutí ideje Kongresu evropských národů jako nového prvku institucionální struktury EU, zachování monopolu zákonodárné iniciativy Komise v otázkách, které jsou regulované komunitární metodou, podpora dvojjediného evropského ministra zahraničí atd. To jsou ovšem zase oblasti, ve kterých delegáti Konventu, a to nejen vládní, nalezli širokou shodu. V otázkách, které se nakonec ukázaly jako kontroverzní a problematické, byly pozice vládních zástupců Visegrádských zemí spíš rozdílné.

Nejmarkantnějším příkladem je postoj k otázce stálého předsednictví Evropské rady. Polská vládní zástupkyně v Konventu Danuta Hübnerová vyjádřila jako jediná z V4 podporu francouzsko-německému návrhu na zřízení funkce předsedy Evropské rady. (Tato podpora byla dále podmíněna upřesněním postavení a pravomocí nového předsedy.) Zástupci České republiky, Maďarska a Slovenska byli proti tomuto návrhu od samého počátku, i když i jejich představy se poněkud lišily. Jan Kohout (ČR) a Péter Balázs (Maďarsko) uznali nutnost reformy stávajícího systému rotace, a proto v Konventu podporovali návrh týmového předsednictví. Slovenská reprezentace v čele s Ivanem Korčokem trvala na zachování dosavadního systému.

Odlišné postoje zaujaly vládní delegace zemí V4 i k další klíčové otázce – způsobu nominace a volby předsedy Evropské komise. Danuta Hübnerová se k systému, kdy by předsedu Komise volil Evropský parlament, vyjádřila značně rezervovaně. Tento způsob volby ohrožuje podle Polska nezávislost a apolitičnost EK. Čeští a slovenští zástupci takovou volbu v zásadě podporovali. K možné přímé volbě předsedy Komise evropskými občany, kterou ostatní zástupci zemí V4 jako reálnou zřejmě ani nezvažovali, se pozitivně vyjádřilo pouze Maďarsko. A naopak – v otázce odpovědnosti Evropské komise navrhovalo jen Slovensko, aby právo odvolat Komisi jako celek i její jednotlivé členy měla také Evropská rada. V institucionálních otázkách mnohdy polské pozice korelovaly spíš se stanovisky velkých členských států (Francie, Velké Británie, Německa nebo Španělska) než se stanovisky visegrádských partnerů. Vlády ostatních zemí V4 intenzivně konzultovaly svá stanoviska s jinými zeměmi obdobné velikosti a síly, zvlášť aktivní bylo v tomto smyslu Rakousko.

Určité rozpolcení Visegrádské skupiny je možné vidět v aktivní účasti ČR, Maďarska a Slovenska ve zmíněné skupině tzv. like-minded countries; Polsko se do této skupiny nezapojilo. Rozdělení potvrzuje i trend, který byl zvlášť patrný v závěrečných týdnech jednání Konventu – nejkontroverznější otázky štěpily Unii na malé a velké státy, přičemž Polsko se spíš přikláněno ke skupině velkých států. Polské odhodlání hrát hru velkého státu potvrdil také Vratislavský summit tzv. Výmarského trojúhelníku. Tam francouzský prezident Chirac a německý kancléř Schröder přizvali Polsko k diskusi o zásadních otázkách budoucnosti Unie, včetně Společné zemědělské politiky, kohezní a dopravní politiky, ale také Evropské bezpečnostní a obranné politiky nebo institucionálních otázek. Vzhledem k ambici Polska zařadit se mezi velké státy bylo překvapivé, že se setkání zástupců skupiny "like-minded" na počátku září v Praze zúčastnil také Janusz Trzciński, alternát Danuty Hübnerové v Konventu. Polsko na toto setkání pozvali čeští organizátoři právě s ohledem na visegrádskou vazbu a proběhlý summit šéfů vlád V4.


Pravděpodobné postoje vlád zemí V4 v průběhu IGC...

 Po skončení jednání Konventu zůstává otázkou, do jaké míry budou země V4 vystupovat společně na nadcházející Mezivládní konferenci. Zájem na koordinaci postupu zemí V4 vyjádřil na summitu zemí Visegrádské skupiny ve slovenském Tále koncem června 2003 například polský ministerský předseda Leszek Miller. Naznačil zároveň oblasti, kde by měly Visegrádské země zaujmout společný postoj – idea skupinového předsednictví, způsob volby předsedy Komise, její složení nebo otázky Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Koordinace postojů zemí V4 v klíčových otázkách, které bude IGC projednávat, je také jednou z priorit současného českého předsednictví Visegrádské čtyřky.

Je ale zřejmé, že se objeví další rozdíly. Vyskytnou se otázky, které budou chtít státy Visegrádu na Mezivládní konferenci znovu otevřít. A tyto oblasti nemusí být nutně stejné nebo nemusí mít v agendě jednotlivých zemí stejnou prioritu. Rýsují se minimálně dva body, jejichž renegociaci bude silně prosazovat současná polská vláda. Prvním je kontroverzní systém hlasování kvalifikovanou většinou, který podle současného návrhu ústavní smlouvy vyžaduje souhlas nadpoloviční většiny členských států reprezentujících alespoň 60 % obyvatel Unie. Nutnost zachování systému, který zavedla Smlouva z Nice, zdůrazňoval premiér Miller už na summitu v Tále a zřejmě se bude snažit o tom přesvědčit i své visegrádské partnery, které systém z Nice také favorizuje. Polsko bude silně oponovat současnému ustanovení o kvalifikované většině v konečném znění nové smlouvy. V tomto bodě potáhne za jeden provaz se Španělskem. Otázkou zůstává, nakolik bude tento bod prioritou pro ostatní partnery ze skupiny V4.

Druhou oblastí je otázka invocatio Dei, tedy odkaz na božskou inspiraci evropské civilizace v ústavní listině EU, podobně jako je tomu v polské ústavě. Tato otázka je na první pohled kontroverznější než návrh konstrukce kvalifikované většiny. Polská politická scéna je v tomto bodě jednotná. To o ostatních Visegrádských zemích říct nelze, i když i tam existují konfesní proudy, které invocatio Dei do textu evropské ústavní smlouvy prosazují. Vlády ostatních zemí budou zřejmě postupovat velmi opatrně. Vzhledem k tomu, že se nejedná o záležitost zásadní, ale spíš symbolickou, je možné, že se Polsku nakonec podaří prosadit božskou inspiraci do textu ústavní smlouvy výměnou za podporu v jiné záležitosti – podle známého pravidla něco za něco.

Pokud jde o Českou republiku, bude patrně bodem číslo jedna renegociace složení Evropské komise. Česká republika jako menší stát považuje otázku zachování rovnoprávnosti členských států za velmi důležitou. Návrhy na odstranění rotujícího předsednictví a redukci Evropské komise, které jsou nejmarkantnějším narušením tohoto principu v architektuře Unie, jsou pro českou reprezentaci velmi těžko akceptovatelné. Jestliže by se čeští vládní zástupci smířili s reformou předsednictví Evropské rady, lze předpokládat, že budou vehementně bojovat za zachování principu jeden komisař – jeden členský stát. Podobné stanovisko je možné očekávat od maďarské a slovenské reprezentace i od ostatních "podobně smýšlejících" zemí.


...a po IGC

Ačkoli země Visegrádské skupiny během jednání Konventu často obhajovaly stejná nebo podobná stanoviska, v mnoha důležitých bodech se jejich názory rozcházely. Je pravděpodobné, že podobná situace nastane i na Mezivládní konferenci. Tento vývoj v podstatě stvrzuje trend, který byl pozorovatelný i v minulosti. Příkladem může být negociace podmínek členství v EU nebo formulování postojů během irácké krize, kde k zásadní koordinaci postojů také nedocházelo. Proto lze jen těžko očekávat, že bude Visegrádská skupina v rozšířené EU vystupovat jako kompaktní blok.

V některých oblastech budou zájmy Visegrádských zemí konvergovat – příkladem může být komunitarizace otázek justice a vnitra, zachování silných transatlantických vazeb, role NATO v oblasti bezpečnostní a obranné politiky nebo intenzivní vztahy s evropským blízkým okolím. Zde budou Visegrád podporovat pravděpodobně další země regionu, především Rakousko a Slovinsko. Jistá harmonizace postojů celého regionu střední Evropy často přesahuje rámec Visegrádské spolupráce a zahrnuje i další uskupení – například CEFTA nebo Středoevropská iniciativa. Rakousko bylo jedním z hlavních iniciátorů schůzky "podobně smýšlejících" zemí v Praze počátkem září, které se překvapivě zúčastnilo i Polsko. Stejně tak je možné připomenout iniciativu rakouské ministryně zahraničí Benity Ferrero-Waldnerové v červnu 2001, kdy na setkání ministrů zahraničních věcí středoevropských zemí (kromě Visegrádu a Rakouska se účastnilo i Slovinsko) představila ideu "strategického partnerství" a užší spolupráce středoevropských zemí uvnitř EU.

Visegrádská spolupráce má kromě toho i své stinné stránky. Například ještě před rokem se v důsledku určitých rozporů ohledně Benešových dekretů hovořilo o její další budoucnosti velmi skepticky. Institucionalizace V4 navíc nedosahuje úrovně například Beneluxu nebo Severské spolupráce.

V některých záležitostech se budou zájmy zemí V4 značně rozcházet nebo budou zcela protichůdné. Typickým příkladem může být reforma Společné zemědělské politiky, kde lze předpokládat diametrálně odlišné postoje Polska a České republiky. Tato situace bude podle mínění mnoha odborníků pro pětadvacetičlennou Evropskou unii typická – bude to Unie proměnlivých koalic spíš než Unie kompaktních bloků. Visegrádské země se budou po vstupu do EU chovat spíš pragmaticky než vizionářsky. To vyplývá z nutnosti obhájit užitečnost evropského integračního projektu před vlastním voličstvem. A s tím se nebudou potýkat pouze politické reprezentace ve Francii, Německu nebo jiných "tradičních" členských státech.


Napsal David Král.