Institut pro evropskou politiku EUROPEUM

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM je think-tankem, který se zaměřuje na programovou, projektovou, publikační a vzdělávací činnost související s procesem evropské integrace.


Hlášení

Úskalí ratifikace Ústavní smlouvy v ČR

Debata o ratifikaci ústavní smlouvy EU v České republice vykazuje několik zajímavých aspektů. Tento článek se pokusí je stručně shrnout a analyzovat.

Prvním z bodů, které je třeba zmínit, je dosavadní nevyjasněnost ohledně metody ratifikace. Ústava České republiky předpokládá dle článku 10a klasickou cestu souhlasu obou komor Parlamentu třípětinovou většinou jejich členů s ratifikací mezinárodní smlouvy. Jak se ovšem stalo i v případě Smlouvy o přistoupení k EU, politická reprezentace se rozhodla pro cestu obligatorního referenda, jehož kladný výsledek smlouvu ratifikoval. Jelikož v českém právním řádu neexistuje rámcový zákon o celostátním referendu, bylo za tímto účelem nutné přijmout úpravu formou zvláštního ústavního zákona. Podle čl. 2 odst. 2 Ústavy totiž pouze ústavní zákon může stanovit, kdy a jak lid vykonává moc přímo. 

V případě ústavní smlouvy EU se zdá, že na současné české politické scéně panuje shoda o tom, že by referendum mělo být vypsáno. Zatímco ovšem některé členské státy EU již ústavu ratifikovaly nebo mají velmi specifickou představu, kdy a jak k ratifikaci dojde, česká politická reprezentace se prozatím ani nezačala zabývat návrhem ústavního zákona, který by tento akt reguloval. Rozdíl mezi největší vládní a nejsilnější opoziční stranou spočívá především v přístupu k institutu referenda jako takovému. ČSSD podmiňovala vypsání referenda o evropské ústavě přijetím rámcového zákona o referendu, který by umožňoval uspořádat všelidové hlasování i o jiných otázkách. ODS to nepodporuje, jelikož je v zásadě odpůrcem přímé demokracie. Tvrdí ovšem, že o euroústavě jako o dalším významném průlomu do státní svrchovanosti musí rozhodnout občané. Vzhledem k tomu, že vládní koalice nemá ani v jedné z komor Parlamentu dostatečnou podporu na prosazení ústavního zákona podle svých představ, bude zřejmě muset ustoupit opozici. Bude tak zřejmě přijat další ad hoc zákon, který upraví pouze podmínky a náležitosti referenda o souhlasu s ratifikací ústavní smlouvy. V současné době již existuje návrh ODS (dosud nepostoupený parlamentu), který počítá s vypsáním referenda v podstatě za shodných podmínek jako v případě přistoupení k EU, včetně neexistence kvóra pro platnost takového hlasování. 

Dalším problematickým bodem je datum možného referenda. Vláda premiéra Stanislava Grosse oznámila již na podzim roku 2004, že by si přála spojit hlasování o evropské ústavě s příštími volbami do Poslanecké sněmovny, které proběhnou v červnu 2006. Oproti tomu ODS prosazuje, aby se referendum o euroústavě konalo již dříve, nejlépe zhruba do pěti měsíců. Stanoviska k datu konání referenda je možno u obou největších politických stran vysvětlit různými motivy. Sociální demokracie doufá, že všelidové hlasování o evropské ústavě, pokud dopadne kladně, bude limitovat její porážku, která se všeobecně v příštích parlamentních volbách očekává. Vyšší volební účast při konání referenda souběžně s parlamentními volbami by rovněž mohla přilákat více voličů, kteří budou hlasovat pro. Kromě toho ČSSD poněkud populisticky argumentuje, že spojením obou hlasování budou šetřeny peníze daňových poplatníků Motivy ODS je možno spatřovat v tom, že tato opoziční strana nemá zájem na otevření rozsáhlé a hluboké veřejné debaty o ústavní smlouvě. Doposud totiž ve své rétorice používá víceméně povrchní a populistické argumenty, které by důkladnější debata mohla zpochybnit. Dalším motivem může být fakt, že ODS, která ústavní smlouvu jako celek odmítá, spoléhá na to, že přesvědčí občany, aby euroústavě řekli ne. Kdyby se ovšem referendum konalo v tak pozdním termínu jako je červen 2006, vystavuje se ODS riziku, že by Česká republika mohla být poslední a možná jedinou zemí, která by řekla ne. To by mohlo přivést zemi a její novou vládu (jejímž lídrem pravděpodobně ODS bude) pod značný tlak, který ani občanští demokraté nehodlají riskovat.

Pozdní hlasování o evropské ústavě ovšem s sebou nese ještě jedno subtilní, avšak o to potenciálně závažnější riziko. Zákon o ústavním soudu totiž počítá s možností přezkumu slučitelnosti mezinárodních smluv (pod tento režim spadá rovněž evropská ústava) s Ústavou ČR. Tento přezkum může iniciovat jedna z komor parlamentu nebo skupina poslanců či senátorů, a to až v okamžiku, kdy je jim smlouva postoupena k vyslovení souhlasu s ratifikací, případně až po vyhlášení výsledků kladného referenda, nebo následně prezident před provedením ratifikace. V takovém případě by mohlo být řízení o přezkumu slučitelnosti zahájeno až ve velmi pozdní fázi, a to až někdy v létě 2006. Ačkoli by Ústavní soud takovouto kauzu bezpochyby projednával přednostně, určitě by mu vydání nálezu trvalo několik týdnů či měsíců. Tady by se Česká republika mohla dostat do velmi prekérní pozice s ohledem na to, že lhůta pro ratifikaci ústavní smlouvy vyprší v říjnu 2006. Český zákon o ústavním soudu bohužel neumožňuje požádat o předběžný posudek slučitelnosti vládu, ačkoli by to bylo logické, vzhledem k tomu, že vláda text vyjednala a měla by tedy mít eminentní zájem zjistit, zda je smlouva v souladu s ústavním pořádkem ČR. Kromě toho je vláda automaticky účastníkem uvedeného řízení o přezkumu slučitelnosti, ať již jej zahájí parlament či prezident, ale pravomoc sama iniciovat řízení nemá. Vláda by měla mít možnost o uvedený posudek požádat již v současnosti, což by jistě přispělo jistotě ohledně budoucího vývoje ratifikace.

Ještě komplikovanější situace by ovšem nastala v případě negativního posudku Ústavního soudu. V takovém případě by Česká republika nemohla ústavní smlouvu ratifikovat až do okamžiku provedení příslušných ústavních změn. S ohledem na politickou konstelaci nelze předpokládat, že by takové ústavní změny byly průchozí, zvláště pak jestliže současná opozice v příštích volbách do Poslanecké sněmovny značně posílí. Česká republika by se tak jednoduše mohla ocitnout v situaci, kdy ústavní smlouvu nemůže ratifikovat ani přes kladný výsledek referenda a hlavním kolbištěm, na kterém se odehraje souboj o výsledek ratifikace, se pak stane Ústavní soud. 

V případě kladného výsledku referenda je nepravděpodobné, že by některá z komor parlamentu či skupina poslanců nebo senátorů byla ochotna jít proti vůli většiny českých voličů a referovat danou záležitost k Ústavnímu soudu, který by následně mohl ratifikační proces zbrzdit či zcela zablokovat. V případě prezidenta Václava Klause ovšem není vyloučeno, že této své pravomoci využije a o posudek slučitelnosti ústavní smlouvy s českým ústavním pořádkem přesto požádá. 

Důležitým prvkem je rovněž velká polarizace české politické reprezentace v otázkách evropské ústavy. Ta se bezpochyby projeví i ve veřejné debatě, která se naplno rozběhne v okamžiku, kdy bude o způsobu ratifikace definitivně rozhodnuto. První náznaky v tomto směru dalo již hlasování o ústavním dokumentu v Evropském parlamentu - z 24 poslanců Evropského parlamentu za ČR hlasovalo 17 proti. Prezident Klaus se koncem minulého roku na Evropském fóru v Berlíně vyjádřil, že je stoprocentně proti evropské ústavě. Kromě již zmiňované největší opoziční strany ODS evropskou ústavu odmítá rovněž Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM), která je v Poslanecké sněmovně třetí nejsilněji zastoupenou stranou. Z toho vyplývá, že cesta parlamentní ratifikace je za současné situace téměř nemožná. Svým způsobem tedy referendum znamená jedinou reálnou možnost, jak zajistit to, aby Česká republika s ústavní smlouvou vyslovila souhlas. Nelze však očekávat, že se bude jednat o tak hladký proces jako v případě přístupového referenda. Argumentačně se totiž zdá, že oponenti ústavní smlouvy mají navrch. Není to ani tak tím, že by jejich argumenty vyznívaly o mnoho přesvědčivěji, ale jejich aktivita ve sdělovacích prostředcích je prozatím daleko intenzivnější. Jedním z hlavních argumentů odpůrců ústavní smlouvy je, že v případě odmítnutí ze strany Česka se prakticky nic nestane, protože zůstane zachován systém založený na Smlouvě z Nice. 

Zastánci ústavní smlouvy, především současná vládní koalice, jsou tak zatlačováni do reaktivní pozice. Pokud bude rozhodnuto o ratifikaci formou referenda, bude stát před vládou jako hlavním advokátem evropské ústavy nesnadný úkol přesvědčit voliče o tom, aby hlasovali pro ústavní smlouvu. Otázku je přitom třeba položit v širších souvislostech a poukázat na závažné politické konsekvence případného "ne", včetně možné marginalizace České republiky v rámci evropských rozhodovacích procesů. Pokud se vládě podaří vysvětlit, že referendum o ústavní smlouvě EU bude vlastně druhým referendem o členství, je pravděpodobné, že se podaří zmobilizovat dostatečný počet kladných hlasů. To ostatně platí i pro ostatní státy, kde se zdá být výsledek lidového hlasování značně nejistý. 

Komentář byl napsán pro publikaci Listy SFPA. Napsal David Král.