Institut pro evropskou politiku EUROPEUM

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM je think-tankem, který se zaměřuje na programovou, projektovou, publikační a vzdělávací činnost související s procesem evropské integrace.


Hlášení

Protiteroristické politiky v EU a ČR – problém koordinace

I když se od počátku devadesátých let 20. století opakovaně do politických debat vrací téma fungování zpravodajských služeb a speciálních útvarů policie, respektive spíše jejich údajné jednání na politickou objednávku a kauzy odposlechů, komplexní debata o české protiteroristické politice a o způsobu jejího vytváření zatím v ČR neproběhla. Svým způsobem je to pochopitelné, nejedná se totiž o jednotnou politiku, za kterou je zodpovědný výhradně jeden aktér, ale spíše o soubor různých legislativních kroků, opatření, strategií a plánů. Expertíza nejen na straně státních institucí je roztříštěná a koordinace celého systému je pak jedním z hlavních problémů, se kterým se Česká republika musí potýkat. Nutno ovšem podotknout, že nedostatečná koordinace, která může mít vážné důsledky, trápí také některé ostatní členské země EU a v neposlední řadě unijní instituce samotné.

Jedním z problémů vytváření společného unijního rámce boje proti terorismu je rozdělení této agendy mezi všechny tři pilíře EU, které zavedla Maastrichtská smlouva. To mj. vytváří složitou spleť aktérů, která zasahuje prakticky všechny úrovně rozhodování a tvorby této politiky v EU. Souvisejícím problémem je samozřejmě kontinuální proměna agendy samotné: momentálně obsahuje kromě tradičních prvků policejní a soudní spolupráce, která je v Evropě viděna jako primární nástroj boje proti terorismu, soubor dalších vnitřních opatření a také vnější akci, a to včetně rozvojové pomoci. To, co je nejen v souvislosti s nutností čelit určitým novým formám terorismu označováno v odborných textech jako překrývání vnější a vnitřní bezpečnosti, nezastihlo EU v nejlepším možném nastavení. Samotné opuštění pilířové struktury, jak bylo navrženo v ústavní smlouvě, by ale všechny problémy automaticky neřešilo.

I když EU hraje na tomto poli čím dál větší roli, je zřejmé, že se i nadále omezí především na sjednocování právních rámců, koordinaci, určitou výměnu informací a spolupráci s mezinárodními partnery v některých oblastech. Pro hladké fungování Unie v rámci těchto cílů by měly členské země co nejdříve přistoupit ke změně způsobu hlasování o některých oblastech třetího pilíře (a jejich případné komunitarizaci vedoucí k větší roli ESD a tím vynutitelnosti implementace přijatých opatření), důsledné implementaci všech přijatých opatření (problém virtuálního acquis), napomoci určitému zpřehlednění sítě aktérů, usnadnit vzájemnou výměnu informací a přenos zkušeností, podporovat unijní instituce jako Europol či Eurojust a také rozumné rozšíření některých jejich kompetencí. To ovšem často naráží na určité překážky, kupodivu i ze strany některých nových členských zemí, které by vzhledem ke své expertíze, měly určité kroky v tomto směru spíše podporovat. Co se týče sdílení zpravodajských informací, dá se, i přes zlepšení přísunu dodávaných informací ze strany členských zemí do Europolu a SitCen (European Union Joint Situation Centre) a fungování jejich analytických jednotek, spíše očekávat další posilování stávajícího scénáře, tj. užší spolupráce několika členských zemí (například tzv. skupina pěti spolu s Polskem). Realizace návrhů mířících na vznik Evropské zpravodajské služby je v tuto chvíli zcela nereálná.

Co se týče koordinace, má protiteroristický koordinátor EU (je jím Gijs de Vries), zmocněnec Evropské rady, který byl jmenován v březnu 2004, poměrně obtížný úkol. V rámci svého mandátu má primárně koordinovat práci Rady a monitorovat implementaci přijatých právních nástrojů, měl by ale také přispívat k lepší spolupráci mezi Evropskou komisí a Radou. Jen v rámci Rady samotné existuje několik stálých skupin, které se bojem s terorismem zabývají. Nejdůležitější jsou dvě stále pracovní skupiny pro vnitřní a vnější věci, které tvoří úředníci jednotlivých národních ministerstev vnitra, druhou národní úředníci ministerstev zahraničí. Bylo by pouze logické, aby byly tyto dvě skupiny spojeny, tomu ovšem brání určitá obava skupiny tvořené zástupci ministerstev zahraničí (skupina pro vnější vztahy), že by se jejich agenda v takovém tělese „rozpustila“. V tomto světle se pak různé návrhy na pořádání společných Rad EU ve složení ministrů vnitra a zahraničí s protiteroristickou agendou jeví opět spíše nerealisticky. Gijs de Vries se také od počátku svého působení setkával s určitým odporem Sekretariátu Rady a poměrně dlouho mu trvalo, než dokázal vytvořit tým svých spolupracovníků. V současné době se snaží aktivně zapojit do vytváření protiteroristické agendy, kterou připravují jednotlivé předsednické země. Faktický dopad jeho úřadu na podobu navrhovaných protiteroristických opatření není ale v podstatě možné zjistit. Gijs de Vries se také velmi snaží reprezentovat Unii na tomto poli v zahraničí, což se některým členským zemím, především Velké Británii, příliš nezamlouvá. Britové se domnívají, že by se měl v podstatě omezit pouze na vnitřní koordinaci v rámci Rady.

I když se spolupráce jednotlivých aktérů v Radě údajně postupně zlepšuje a zlepšuje se i propojení mezi členskými státy, SitCen a Europolem, k ideálnímu stavu je stále daleko. Co se týče spolupráce s Evropskou komisí, někteří úředníci Evropské komise se ke snahám protiteroristického koordinátora staví rezervovaně už jen proto, že pracuje pro národní vlády. Obávají se, že by mohl roli Komise, kde protiteroristická agenda zasahuje od Generálního ředitelství pro vnitřní trh (např. boj proti financování terorismu) až po Generální ředitelství justice a vnitřní věci, v protiteroristické politice ještě dále omezit. Seznam expertních skupin a orgánů pro vnitřní koordinaci Evropské komise je také rozsáhlý. Své místo v oblasti boje proti terorismu si stále aktivně hledá také Evropský parlament, který může reálně zasáhnout pouze v těch oblastech, kde má příslušné kompetence. Před nedávnem ale například zazněly návrhy, aby protiteroristický koordinátor reportoval Parlamentu každých šest měsíců o stavu protiteroristické politiky, návrzích a plnění tzv. Akčního plánu boje proti terorismu.

Tak jako v EU ani v České republice a dalších národních státech s tradičním rozdělením kompetencí ministerstev není vyřešen problém součinnosti protiteroristické politiky orientované navenek a orientované dovnitř. Problémy má u nás v tomto směru především ministerstvo zahraničí. To má sice boj proti terorismu uveden v seznamu svých priorit, ale zároveň mu chybí dokument či konkrétní strategie, která by tuto prioritu rozvedla do jednotlivých (i vnitroinstitucionálních) postupů a opatření, která budou sledována. V zahraničněpolitické oblasti je v této souvislosti kladen důraz na obecné koncepty jako jsou např. lidská práva, ovšem od těchto obecných kategorií se při formulaci konkrétní protiteroristické politiky postupuje dosti špatně a v rámci meziresortní koordinace je také dosti obtížné prosazovat je jako obecné kategorie v jednáních o konkrétních, často technických, věcech. Zahraniční politika pak ztrácí v této oblasti roli, protože nenabízí žádná konkrétní řešení.

Co se týče koordinace protiteroristické politiky jednotlivých institucí ČR, na kterou mířila jedna z hlavních výtek hodnotící mise EU k úrovni protiteroristických opatření v České republice (tyto mise proběhly ve všech členských zemích EU) především v souvislosti se zpravodajskými službami, funguje, zdá se, efektivně při vytváření koncepčních podkladů, tj. především téměř každoročně novelizovaného Národního akčního plánu boje proti terorismu, který byl inspirován uvedeným Akčním plánem EU vzniklým po útocích z 11. září 2001. Tento dokument vytváří ministerstvo vnitra. Při přijímání zákonných norem a dosahování meziresortní shody na jejich aplikaci jako by ale faktická spolupráce trochu vázla.

Komunita lidí, která v ČR pracuje na protiteroristické agendě, je relativně malá a existují v ní samozřejmě určité neformální vazby. K dosažení fungující a efektivní koordinace je ale nutné některé postupy zformalizovat a dát jim právní rámec, obsahující také určité pojistné mechanismy. Formálně má v oblasti protiteroristické politiky hlavní koordinační roli Bezpečnostní rada státu, kterou tvoří premiér a příslušní určení ministři. Výkonnými články protiteroristické politiky jsou pak zpravodajské služby a Policie ČR, především známý Útvar pro odhalování organizovaného zločinu (ÚOOZ) a tzv. finanční policie. Policejní útvary spolupracují se zpravodajskými službami bilaterálně, ale také v rámci tzv. Společné zpravodajské skupiny, kde je kromě policie a zpravodajské komunity zastoupeno i ministerstvo vnitra, ministerstvo obrany a ministerstvo zahraniční. Tato skupina původně vznikla v souvislosti se summitem NATO v Praze a její činnost byla obnovena v průběhu irácké krize na jaře 2003. K jistému zformalizování skupiny došlo především díky tlaku z EU. Momentálně se schází zhruba každé tři týdny na BIS a formálně jí předsedá zástupce Úřadu vlády. V současné době je v podstatě pracovní skupinou Výboru pro zpravodajskou činnost, který spadá pod Bezpečnostní radu státu. Nemá ale operativní charakter, protože není součástí krizového štábu a její statut také není formalizován zákonem.

Sdílení operačních poznatků je, zdá se, největším problémem. I když hodnocení fungování spolupráce a koordinace jednotlivých institucí (jednotlivé zpravodajské služby a Policie ČR) například při sledování a odhalování reálných teroristických aktivit, je zvenčí samozřejmě obtížné. Za problematickou je ale například možné označit spolupráci mezi ministerstvem zahraničí a zpravodajskou komunitou, a to především na úrovni předávání operačních poznatků, tj. mimo formalizovanou zpravodajskou skupinu, která se schází zhruba na úrovni náměstků a v podstatě o těchto věcech nejedná. Zde neexistuje jakákoli formální institucionalizace spolupráce a vše v podstatě funguje na osobní bázi. Problémem se pak samozřejmě stává velká fluktuace příslušných zaměstnanců na ministerstvu zahraničí, daná principem vnitřního fungování ministerstva zahraničí. Každý nově příchozí musí pak obtížně navazovat se zpravodajskou komunitou nové vztahy, které byly přetrženy odchodem jeho předchůdce. I když je pochopitelné, že ze strany zpravodajských služeb panuje jistá rezervovanost, nastavení jasných mechanismů a důvěra ve stávající nástroje (bezpečnostní prověrky), by koordinačnímu úsilí velmi napomohlo. To je však za stávající úrovně „ovzduší důvěry“ mezi jednotlivými institucemi (ale často i uvnitř nich), spíše jen zbožným přáním.

Mnoho kroků, které jsou v rámci protiteroristické politiky v ČR přijímány, je činěno na základě vzorů, ale i tlaku zvenčí. Zároveň je ale jasné, že ne vše, co se v EU vymyslí, se zde setkává s nadšením. Obavy jsou především z implementační zátěže, termínů a novelizace zákonů, proto ČR, stejně jako mnohé další členské země, obecně preferuje, aby budoucí opatření byla v souladu s naší existující legislativou. To je ovšem z hlediska stavu některých částí naší legislativy, která zaostává nejen za některými starými, ale i za velkou částí nových členských zemí, přítup nejen krátkozraký, ale i nebezpečný. Co se týče koordinace, výše zmíněná hodnotící mise EU doporučila kromě právní formalizace dosud neformálních koordinačních struktur také vytvořit funkci celostátního protiteroristického koordinátora na „technické úrovni“, který by mimo jiné zajišťoval komunikaci v oblasti boje proti terorismu mezi Českou republikou a EU a ustavit pozici zvláštního vyšetřovatele, který by byl na celostátní úrovni odpovědný za koordinaci justičních aktivit, vztahujících se k případům terorismu. Celkové zlepšení koordinace protiteroristické politiky ale vyžaduje systematický přístup a politický mandát, který se odrazí v novelizaci příslušné legislativy. Některé kroky, které byly před nedávnem podniknuty především v souvislosti se zpravodajskou komunitou, ale zatím bohužel postrádaly obojí.

Napsala Věra Řiháčková.